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意思自治与司法公正:立案阶段多元调解制度建构
—由局部试点到全国推行
作者:瞿叶娟  发布时间:2020-08-21 09:09:36 打印 字号: | |



我国目前正处于急剧变革的转型时期,社会结构发生重大变化,变动中的中国社会却恰似一个“断裂的社会”。社会转型的过渡时期也是各种矛盾的突发期,传统型纠纷及新类型纠纷层出不穷。并且依法治国实施二十多年来,国民的法治意识及权利意识得到前所未有的提升,对依法解决纠纷也有空前的期待。面对高涨的收案量、日益复杂的案件类型及大规模诉讼,法院承受着巨大结案压力。

除法官队伍专业化、职业化和正规化建设,探索有效的纠纷化解机制、合理配置司法资源也已成为全面深化司法改革的重点内容。全国各级法院积极探索多元化纠纷化解路径,实现案件有效分流和快速流转。本文研究的重点为立案阶段多元调解制度,即在立案阶段接入多元调解机制,统筹司法资源和社会力量在立案阶段化解纠纷,实现有效分流。一、从实践中来:立案阶段多元调解制度的实践考察 

立案阶段多元调解制度是在法院立案后案件尚未进入实体审判程序前,立案法官根据纠纷类型、诉讼标的额大小等因素决定是否将案件先行转入立案阶段调解程序。立案阶段多元调解是以法院为主导或由法院委托、委派人员及单位进行的,是集合司法力量与社会力量化解纠纷的制度。立案阶段多元调解以法院强制性启动为原则,以当事人申请为例外。调解成功的案件,以撤诉方式或者法官出具调解书的方式结案;调解未果的案件转至速裁审判,速裁法官就案件实现二次繁简分流。

(一)立案阶段多元调解制度运行现状。

1.实践中立案阶段多元调解制度的共同点。

第一,当前各地立案阶段多元调解是司法资源与社会资源相结合。充分利用社会调解资源,“利用当地人民调解委员会、行业协会、辖区内社区委员会,或者由法院聘请退休公务员、人民调解员、各专家学者等作为特邀调解员,参加调解活动。”如焦作法院系统近年来积极搭建平台,融入各类调解组织,由群众广泛参与共同解决纠纷,“该模式对矛盾实现分类、分流、分解、共抓,使矛盾实现了由‘独木桥’到‘立交桥’,从独角戏到大合唱的转变”。

第二,立案阶段多元调解程序与诉讼程序无缝衔接。立案阶段多元调解属于前置程序,无论案件是否调解成功都会转入审判系统,最终在审判系统中完成结案。

2.实践中立案阶段多元调解制度运行差异。

第一,关于调解组织及调解员的问题。实践中有些法院在立案庭设立了“诉前调解窗口”或“诉前调解小组”,专员负责安排诉前调解活动,如黑龙江省南岗区法院和部分北京基层法院。有些法院专门设立了独立的“诉调对接中心”或“人民调解窗口”,负责安排“大调解”等活动,如上海市各基层人民法院。有些法院选聘了全职人民调解员,有些法院只是聘用临时的兼职的人民调解员;有些地方法院允许当事人选择调解员,有些地方法院则没有此规定。

第二,法官在立案阶段多元调解中的作用。有些法院规定法官与司法辅助人员作为专任调解员与调解员共同参与调解活动;有些法院为了实行“调审分离”,法官不参加调解活动,调解活动全由特邀调解员或人民调解委员会等社会组织负责,法官仅对调解协议进行把关。

(二)现行立案阶段多元调解制度的缺陷

1.立案阶段多元调解的强制性色彩浓厚

在诉讼程序中,调解的自愿原则明显地被淡化了。案件进入立案程序后,立案法官拥有绝对的决定权,即决定哪些案件进入调解程序,很少会征求当事人的意见。而且很多当事人并不清楚立案后适用调解程序,导致人民调解员在工作中难免碰到对调解有强烈抵触情绪的当事人

2.调解系统案件转出不及时导致审限增长。

立案阶段多元调解的调解系统需与立案系统对接,以实现案件的分配和流转。虽然各地法院均规定了调解时限,无论调解成功与否案件均需在调解时限内转出,但实践中正常时限内案件转出率普遍偏低。即使案件已转至审判庭,如果该案继续存留在调解系统中,则不计入审限期间。民事诉讼法规定的一审案件的审限在不同系统流转中被不定期延长,严重损害了当事人的程序利益。

3. 调解程序调解员缺乏必要约束。

立案阶段多元调解具有准司法的外观,调解员在很大程度上拥有主宰程序运作的权力。调解员在整个程序中运作主动,使得其主持的调解程序存在很大随意性,如调解的时间、地点、参加人员、调解涉及的内容等经常按照调解员的意志改变,调解过程不规范、不严肃。

二、深入理论中去:立案阶段多元调解之法理思考

民事司法的危机已成为愈演愈烈的全球趋势,非诉讼纠纷解决机制虽存在一定缺陷,但已被各国予以重用。目前我国各地方法院也正实践着“立案调解+速裁”的制度运行模式,但如何实现两者的衔接、如何设计才更具有合理性已成为亟待解决的制度问题。

 (一)立案阶段多元调解制度适时性分析

   1.构建多元化纠纷解决机制的需要。民事诉讼秉承严格理性、固式化的程序运作模式,进入法院的各类纠纷均通过单一的诉讼程序解决与审判高质高效之间存在不可调和的矛盾。非诉讼纠纷解决机制的灵活性、便捷性、和平性可以弥补诉讼程序的不足。

2.实现分流案件、合理配置司法资源的需要。

 

全国各级法院收案件呈指数性增长。自2009年至2017年全国法院受理的第一审民事案件量呈指数增长趋势。仅2018年上半年,全国各级法院新收审判类案件843.5万件,其中有5个省份收案均超过50万件,全国员额法院人均新收案件99.2件。

  2017年某市基层人民法院法官年人均结案数

 

为使有限的司法资源发挥最大的效益,有必要对进入法院的案件进行分流,使不同性质、类型的案件进入不同的纠纷解决渠道。现代意义的法院功能已不再仅仅是解决纠纷,更重要的是确立规则与提供行为规范。案件分流后法院的负担得以减轻,法官有更多精力研究疑难复杂案件,提高审判质量。同时,从新型纠纷的个案中确立新规则,引领法制发展。

3.促进民事司法改革的需要。现行民事诉讼中超职权主义的审判模式、法院调解制度中“调审合一”,限制了当事人的处分权。以当事人主义理念框架取代职权主义的理念框架,将整个民事诉讼理论体系建立在科学的基础之上是我国目前民事诉讼制度的发展方向。立案阶段多元调解制度赋予当事人较为完整的意思自治权和处分权,使当事人主义的理念贯穿到民事纠纷解决程序中去,这与民事司法改革的总趋势相呼应。

(二)立案阶段多元调解制度的构建原理

为保证当事人能对等地进行自主交涉,避免调解组织或者调解员的变相强制,需要建立合理有效的规制程序。

1.程序正当性原理。立案阶段多元调解也属于程序的范畴,其终极目标是为当事人提供一种在公平程序中通过对话和协商解决纠纷的途径。法院立案阶段多元调解制度的程序设计应注重以下两个方面的内容。

 (1)程序的形式公正。构建立案阶段多元调解程序的形式公正要求:1、调解组织或调解员的权力应当受到法律明确的限制,防止调解主持者对当事人的肆意和强制;2、当事人双方在调解程序运作中享有充分的自治权和处分权,但不得违反法律的强制性规定和社会公共秩序;3、在调解过程中,调解组织或调解员应对等且充分地指导当事人的调解活动;4、调解员应确保中立,充分听取双方当事人的意见;5、调解结果由当事人自主决定。

(2)注重保障当事人的人格尊严。立案阶段多元调解是介于公力救济和私力救济之间的纠纷解决机制,所以程序设计应当最大限度地体现当事人对纠纷事项的“自决”:1、保障当事人的意思自治权和处分权,使其行为对调解程序运行的结果能产生直接影响;2、双方当事人在调解程序上拥有平等的权利义务;3、在调解过程中注意保护当事人的隐私。

2.程序相称原理。程序相称原理属于公正与效率的范畴。立案阶段多元调解的设计要有助于实现调解程序公正和实体公正,而且还要兼顾调解程序的灵活性、便捷性和高效性。

3.程序选择权原理。立案阶段多元调解需最大限度地尊重当事人的程序主体地位,保障当事人的自治权。首先,应保障当事人对纠纷的解决方式的选择权。当事人可以选择是否进行调解。在选择了调解程序之后,可以选择调解人员、调解场所、调解的方式等。其次,应当保证当事人对调解案件的结案方式拥有选择权。

三、回归实践探索:立案阶段多元调解的程序构建

(一)调解机构的设置和当事人参加原则

1.建构诉前多元调解中心。成立单独的诉前多元调解中心隶属于人民法院的内部机构,对外以人民法院名义行使调解权。诉前多元调解中心独立主持调解活动,不受任何组织和个人得干涉。

诉前多元调解中心的办案人员包括调解法官、法官助理、法院聘用、委托的专职或兼职调解员、书记员、秘书等。调解法官由员额法官担任,负责指导、审核调解员及法官助理的调解工作。可以将部分未入员额的法官调入诉前多元调解中心,组建调解团队。调解团队由一名调解员、一名法官助理和一名书记员组成。进入诉前多元调解中心的案件由调解团队负责调解。每名调解法官负责对接二至三个调解团队,调解团队以对接调解法官的名义出具法律文书。

诉前多元调解中心可以定期召开调解联席会,会议由调解法官主持。调解联席会负责协商处理疑难、复杂或调解团队间争议较大的案件。

对一些涉及群体性纠纷或专业技术性强的纠纷,诉前多元调解中心可以将纠纷委托给有关单位进行调解,如对于知识产权纠纷可以委托知识产权委员会进行调解;对群体性的村民纠纷可以委托当地的人民调解委员会进行调解。

诉前多元调解中心建构示意图:

 

2.当事人参加原则。调解过程涉及实体权利的处分,部分委托诉讼代理人尤其是律师对实体权利的处分权有限,在调解过程中需多次与当事人沟通调解方案,造成调解过程迟缓。所以,立案阶段多元调解应采取当事人本人参加原则,对于应当出席调解活动而没有正当理由不参加的当事人,法院可以进行训诫。而在当事人因各种原因无法亲自参加立案调解的情况下,经法院允许可以由拥有特别授权的代理人参加,但涉及身份纠纷的当事人仍必须亲自参加调解。

(二)立案阶段多元调解的案件适用范围

立案阶段多元调解的案件适用范围较广,一般只要当事人可以就其权利义务进行任意处分的案件都可以使用调解。当然对一些涉及非诉讼程序、有关身份关系确认和案件形式特殊的案件不得适用调解,如适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序;夫妻关系确认、父母子女关系确认等;当事人一方下落不明、或定居国外的案件。对于上述这些案件,法律应当明确将其排除在立案调解的范围之外。

另外,根据案件涉及的诉讼标的、具体情节以及对社会的危害程度,对一些小额诉讼、家事纠纷、亲属之间争议、不动产相邻关系、交通事故纠纷、医疗事故纠纷、环境纠纷等带有强烈情感的多重利益冲突案件,应首先适用立案阶段多元调解程序。

(三)立案阶段多元调解的效力

对于双方当事人经调解达成调解协议的,经诉前多元调解中心调解法官确认后出具民事调解书。如果调解未果,诉前多元调解中心应向当事人发放《调解不成证明书》。诉前多元调解中心应制作调解笔录。对调解未果的案件,调解笔录应载明双方争议焦点、调解未果的原因及其他注意事项。

(四)建立调解费用激励机制

我国在司法传统中虽然重视法院调解,但在建立调解的激励机制上尤其在减轻当事人诉讼成本方面明显滞后。2007年《诉讼费用缴纳办法》施行后,这一情况得到了一定程序改善。为鼓励、引导当事人选择立案阶段多元调解,体现程序相当性原则,申请人申请适用立案阶段多元调解的,调解成功的案件比照诉讼案件受理费用标准收取1/3的调解费;对于调解不成立的,法院不收取任何费用。

(五)立案阶段多元调解的运作程序

1.调解的启动。在调解程序的启动上,法院应采取强制启动为主,当事人自愿申请为辅的原则。但在立案时,立案法官要进行必要告知,如果当事人不同意调解,要求直接进入审判程序,则应尊重当事人的意思自治。对属于强制性调解事项,则按照法律规定进入调解程序。

法院在立案后可以同时让申请人在《人民法院委派人民调解员名册》中选定一名调解员,申请人放弃选择的,由法院为其确定调解员。

2.调解的开展。调解可以在法院的调解室进行,也可以由法院确定或当事人约定的其他地点进行。对于案件事实较为清楚、案情比较简单的案件,由调解员实行独任调解;案件当事人较多、案情比较复杂则由调解团队进行调解。根据案件的调解需要,调解法官或人民调解员在经得当事人双方同意之后,可以将案件委托给特定的单位进行调解;而经受托单位主持调解,双方当事人达成调解协议的,该调解协议必须经过法院诉前调解中心的调解法官审查。

调解法官或调解员在主持调解的过程中,应当依法遵守调解规则、保持中立;通过说服、劝导、分析和教育等方式促成当事人达成和解,不得使用诱导、压制的方式违背当事人的真实意思;拟定的调解方案应当尽量综合平衡当事人之间的利益。

    3.调解的时限。立案阶段多元的时限应限定在30日内,当事人双方合意后申请延长调解时间的,延长时间不超过30日。

4.调解的终结。调解结果可以分为调解成立和调解未果两种。当事人在调解期限内达成调解协议的,记入笔录,由调解员对接的调解法官制作民事调解书并送达双方当事人。调解未果的,诉前调解中心的工作人员及时处理调解系统,将案件再次转入立案系统,在立案系统生成正式案号后转入审判系统,进入后端分案程序。

立案阶段多元调解案件运转流程示意图

 

四、 保障并行:构建立案阶段多元调解的配套措施

(一)建立调解运行资金保障制度

国家应设立调解专项基金,为立案阶段多元调解的运行提供充足的资金保障。当前,我国各地法院诉前多元调解缺乏必要的办公场所和办案经费,特别是对法院聘用的人民调解员及特邀调解员的办案薪酬补偿不足。资金缺乏制约了调解制度的发展与完善。立案阶段多元调解所需要资金主要应由财政支出,并纳入年度财政预算。 

(二)建立案件流程管理制度

首先应实行程序法官制度,由专门人员管理案件流转、分配系统,时时监督案件进展,及时操作系统,实现案件在不同系统间高效流转。第二,对案件实行分类管理制度,立案法官立案后根据不同标准对案件进行分类,如按不同标准分为身份关系纠纷、不动产纠纷、小额财产纠纷等,由立案法官决定拟适用不同的纠纷解决途径。

(三)建立恶意诉讼规制制度

当前司法实践中时常会有当事人恶意串通后进行虚假调解,以达到转移财产、逃避债务、损害第三人合法权益的目的。故应当将虚假调解行为,纳入恶意诉讼的制度规制当中。

首先对恶意诉讼适用侵权损害赔偿机制。按照损益相抵的原则,恶意诉讼应承担侵权赔偿责任。第二,将恶意诉讼行为纳入刑事规制。恶意诉讼是一种妨碍司法并可能产生严重社会危害性的违法行为,对恶意诉讼由必要进行刑事制裁。

 

附:

人民法院立案阶段多元调解规则

(建议稿)

 

第一章   总则

 

  第一条 为增强人民法院调处纠纷、化解社会矛盾的能力,完善我国多元化纠纷解决机制,保障当事人依法行使处分权利,提高司法工作效率,促进社会和谐,结合我国民事纠纷调解工作的经验和实际情况制定本规则。

  第二条 本规则所称的立案阶段多元调解是在立案阶段立案调解部门对有关民事纠纷,在当事人互谅互让的基础上,作出合乎情理的解决。

第三条 当事人在提起第一审民事诉讼时,案件转入立案调解程序。当事人明确拒绝调解的除外。

  第四条 立案阶段多元调解应当充分尊重各方当事人合法的处分权利,体现各方当事人自愿、真实的意思表示,不得强迫或变相强迫当事人接受调解。

  第五条 调解协议的内容不得违反国家法律法规的禁止性规定,不得违反社会公序良俗,不得损害国家利益、集体利益和他人合法权益。

  第六条 调解活动不公开进行。当事人协议公开的,可以公开进行,但涉及国家秘密的除外。

 

 

第二章  立案阶段多元调解机构

   

    第七条  立案阶段多元调解机构是依法附设于人民法院内部,以人民法院名义负责对民事纠纷进行调解的组织。

  第八条  立案阶段多元调解机构应当有专门的办公场所、调解室和专门的办案人员。

  第九条  基层人民法院设立立案阶段多元调解机构。

  第十条  立案阶段多元调解由调解法官或调解员单独调解,必要时也可有由调解法官和调解员联合调解。

第十一条  调解法官由员额法官担任。调解员与法官助理、书记员组成调解团队。调解法官负责指导调解团队工作。

  第十二条  拥有丰富生活经验或者具有深厚的专业知识、品行良好的公民可以被人民法院聘用为专职或者兼职调解员。

  第十三条  调解员任期为三年,连任不受限制。人民法院应将所聘用的调解员编入《人民法院立案阶段多元调解调解员名册》。

  第十四条  对调解员的任免、薪金、补贴、职责等有关事项,由最高人民法院规定。

   

   第三章    调解案件适用范围

 

  第十五条 除法律规定或者根据案件性质不能调解的案件外,民事纠纷的一方或者双方当事人,可以向立案调解机构提出调解申请。

第十六条 下列民事纠纷,在立案后应当经过立案调解:

(一)离婚、收养、监护、抚养、扶养、赡养与继承等涉及身份关系的纠纷;

  (二)宅基地纠纷;

  (三)相邻关系纠纷;

  (四)不动产共有人间因共有物的管理、处分或者分割发生的纠纷;

  (五)建筑物区分所有人或者利用人相互间因建筑物或者其共同部分的管理发生的纠纷;

  (六)交通事故引起损害赔偿纠纷;

  (七)医疗纠纷;

  (八)合伙协议纠纷;

  (九)争议金额在5万元以下的其他财产权益纠纷。

第十七条 下列民事纠纷,不得进行立案调解:

(一)婚姻、收养等身份关系确认纠纷;

  (二)民事行为无效确认纠纷;

  (三)适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序、再审程序的案件;

  (四)送达当事人的法律文书须通过公告方式送达或者向国外送达的;

  (五)纠纷经过法定的调解机关调解未能成立的;

  (六)其他依法律或者性质不能进行调解的纠纷。

 

第四章  调解程序

  

    第十八条  当事人申请调解的,应当向法院提交调解申请书,调解申请书应写明当事人的基本情况、联系方式、争议的事实及调解请求,并应当提交相关的证据材料。

第十九条  人民法院立案后符合调解条件的案件,立案庭应当在2日内转至立案调解机构,并通知当事人;不能调解的案件,立案庭应当在3日内将案件转入审判系统,由审判庭进行分案。

  第二十条  人民法院立案时应当告知原告在《人民调解员名录》中选定一名调解员,原告放弃的,由立案调解机构确定调解员。

第二十一条  立案调解机构应在立案之日起3日内向被申请人送达调解申请书副本或口头申请笔录复印件。

  第二十二条  立案调解机构按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方法无法通知被告参加调解的,应在三日内终结调解程序,将案件转至立案系统。

  第二十三条 立案调解机构应当在确定调解期日之日起三日内,将调解人员名单、调解时间、调解场所等事项通知各方当事人。

  第二十四条  当事人应当亲自参加调解活动。当事人具有正当理由无法亲自参加调解活动的,经立案调解机构允许可以由拥有特别授权的代理人参加,但涉及身份纠纷的当事人仍必须亲自参加调解。

  第二十五条  对调解事项有利害关系的第三人,经立案调解机构许可,可以参加调解;立案调解机构认为必要时,也可以依职权通知第三人参加调解。

  第二十六条  调解法官或调解员在主持调解活动时,可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系并有利于促成调解的人员协助调解工作,也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员协助调解工作。

  第二十七条  调解一般在调解室进行,根据案情需要,也可以在当事人住所地、纠纷发生地或者其他有利于调解的场所进行。

  第二十八条  调解人员在调解工作中应当保持中立,遵守法律调解工作纪律,并应作到:

    (一)平等地为双方当事人的合法权益和实际生产生活需要着想;

(二)工作态度认真、细致、耐心;

(三)注意言行谨慎,避免当事人对其公正性产生合理的怀疑;

(四)不得违背当事人的意愿,以不正当的手段迫使当事人接受调解;

(五)不得因当事人不愿调解而加以刁难;

(六)不得有其他违背公平正义的行为。

第二十九条  调解人员在调解中应当充分行使释明权,在当事人共同或单独在场时作下列释明:

(一)将调解与判决两种结案方式的风险和成本向当事人明示;

  (二)根据查明的案件事实和证据等情况,明确双方当事人的权利义务及法律责任,阐明应适用的法律,告知类似案件的裁判结果,供当事人参照和预测,合理引导当事人做出真实的意思表示。

  第三十条  调解时,为查明双方当事人的争议所在,调解法官或调解员可以听取当事人、了解案件情况的人、具有专门知识的人和其他有关人员对案件的陈述,参看现场或者调解标的物的情况。

  第三十一条  一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因,可能使以后的调解协议无法履行的,可以向立案调解机构申请财产保全。人民法院负责保全的部门接受申请后依照《中华人民共和国民事诉讼法》第九章的有关规定办理。

  第三十二条  对于财产争议的案件,当事人不能完全达成合意,但基本接近时,调解委员会或者调解法官在考虑双方当事人的衡平,权衡案情,在不违反当事人的主要意思的限度内,以职权作出解决案件的决定。

  当事人自接到决定通知之日起十日内提出异议的,视为调解不成立;当事人不提出异议的,视为接受决定达成调解。

  第三十三条  调解法官或调解员认为案件的性质不适合进行调解的,或者当事人怀有不正当的目的而进行恶意诉讼的,可以终止调解。

  第三十四条  在调解过程中,当事人拒绝调解的,立案调解机构应终止调解。

  第三十五条  书记员应当将调解程序的全部活动记入笔录,由调解人员、书记员、当事人和其他调解参加人签名或者捺印。

  第三十六条  当事人双方在调解期限内达不成调解协议,要求人民法院对案件进行审理的,立案调解机构应当将案件及时移送人民法院相关的审判部门进行审理,在调解程序中制作的笔录、当事人的调解意见、调解建议等一并移送。

  第三十七条  调解程序中当事人或者利害关系人的陈述,不能在民事诉讼中援用。

  第三十八条  适用由调解法官或调解员以独任方式主持调解的案件,应在立案之日起30天内终结调解程序。当事人双方可以合意后向法院申请延长调解期限,延长时限不得超过三十天。

   

第五章   调解协议和民事调解书

  

    第三十九条  当事人达成的调解协议经立案调解机构审查认为有效的,自当事人、调解人员、书记员在调解协议上签名或盖章后即具有法律效力。

  第四十条  当事人达成的调解协议经立案调解机构确认有效的,具有强制执行力。

  第四十一条  调解协议的内容具有下列情形之一的,人民法院附设调解机构不予确认:   

  (一)侵害国家利益、社会公共利益或者案外人权益的;

  (二)违反当事人的真实意愿的。

  (三)违反法律或者行政法规的禁止性规定;

  第四十二条  立案调解机构在制作调解书时,应包括以下基本内容:

  (一)当事人及代理人的基本情况;

  (二)案由;

  (三)简要的调解请求;

  (四)调解协议的内容。

    调解书由调解人员、书记员署名,加盖人民法院印章。

  第四十三条  立案调解机构应当及时将调解书送达当事人,至迟应在调解成立后三日内将调解书发送当事人。

  

  

第六章  其他

  

第四十四条  经由立案调解机构调解的案件,比照民事诉讼案件受理费用标准,调解成功的收据1/3案件受理费;对于调解不成立的,法院将不收取任何费用。   

调解费用的分担,当事人可以协商解决;协商不成的,由法院决定。

  第四十五条  本规则自**年**月**日起施行。

 


 
责任编辑:唐芹