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由“编内”到“编外”:“案多人少”背景下人民法院临时法官制度设计初探
作者:白月涛、梁江焕  发布时间:2021-04-09 11:23:47 打印 字号: | |

内容摘要

    案多人少是世界各国司法实践中的突出问题,通过考察域外法官制度,在职业法官之外还存在“编外”力量,这些编外法官通过定期或不定期的方式参与法院的审判活动,大大减少了法院在人员上的压力。当前我国除了多元纠纷解决机制、案件繁简分流等内部措施外,还应该发挥职业共同体的作用,未雨绸缪做好长期的应对措施。对此,本文提出成立临时法官库的设想,将高校法学院研究人员充实到审判力量中,在案多人少的背景下最大限度实现人案均衡、满足人民群众日益增长的司法需求。

关键词: 案多人少;   临时法官;  司法需求

作者简介: 白月涛、梁江焕

 


“编内”到“编外”:“案多人少”背景下人民法院临时法官制度设计初探——基于职业法官与非职业法官二元视角的分析

在员额制改革和立案登记制改革的背景下,案多人少是我国基层法院面临的突出矛盾。在此情境下,人民法院通过探索多元纠纷解决机制、案件繁简分流、人员分类管理等配套措施以期缓解案件压力。在编制有限的情况下,除了深挖潜能,探求司法改革的内部规律外,我们不妨转变思路,从技术层面下手,在实现内部挖潜的基础上,整合“编外”力量。对此,英美国家以及我国香港地区职业法官为主辅之以非职业法官的二元法官模式给我们很好的启示,在现有改革配套措施的基础上,本文提出临时法官制度的设想,将法院挂职人员以及高等院校法学院研究人员等“编外”人员充实到审判力量中,成立临时法官库,最大限度实现人案均衡,以期为司法改革提供一条可供借鉴的思路。

一、 “编内”之困:“案多人少”背景下的司法应对

我国法院人员结构经历了增编加人-内部治理-存量挖潜的路程,即从单纯增加法院编制到机构内部治理再到存量思维下深挖潜能的转变。在此背景下,法官员额制改革、立案登记制等一系列改革措施进入人们的视野。面对“案多人少”的现状,在有限的编制下,深挖潜能进行内设机构改革、多元纠纷解决机制、案件繁简分流机制等一系列配套措施也呼之欲出。但目前来看,这一问题仍然没有得到实质缓解,不仅存在诸多困境而且作用也较为有限。

(一)现状扫描:立案登记制与法官员额制——矛盾突出

立案登记制要解决的是立案门槛高、群众诉讼难的问题,降低门槛必然会增加数量。自20155月该项制度实施以来,截止20164月,全国法院共计登记立案1420多万件,案件同比增长约29%。法官员额制则旨在提升法官的职业化、专业化和精英化,精英化必然意味着少数化。两项措施同步推进,必然会使“案多人少”矛盾突出,出现人案不均衡的状况(见图一)。在给定的39%编制限额和严守员额法官办案的红线内,如何破解案多的问题?对此,不少理论和司法实务界人士提出未入额法官在司改过渡期内充当审判角色的观点,而且在实践中囿于案多人少压力,未入额法官仍然被分配案件审理任务,挂名办案现象也仍然非常普遍。但在这种情况下,未入额法官办案现象不仅与司法改革预设的人员分类管理、司法责任制等目标背道而驰,而且会进一步加剧法院内权责失衡的问题。因此从长远看,要巩固和保障现有司改的成果,就必须在 “编外”寻求解决之道。

 


(二)内部审视:从增编加人到内部挖潜——余力不足

如前所述,我国法院编制经历了从增编加人到严控总量的过程,在编制只减不增的框架内,深挖内潜成为解决问题的现实选择。精简内设机构、实行人员分类管理等一系列改革措施在相当程度上实现了为法院“瘦身”的效果。为缓解案多人少的局面,最高院于2016年出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,通过案件立案分流、集中审理等方式深入推进案件繁简分流。B市全域法院作为试点法院也按照最高人民法院的部署实施了一系列改革措施。繁简分流措施的主要目标在于提高审判质效2017年至2019年,B市法院一审简易程序适用率分别为63.42%64.83%65.62%;审限内结案率分别为99.7%99.73%99.00%。根据我国民事诉讼法的规定,一审简易程序的审限为3个月,从世界范围内来讲,我国关于审限的规定属于极为高效率的,而且简易程序适用率也达60%以上,另一方面就反映案件审理效率的审限内结案率来讲,也始终维持在99%以上。以上种种在一定程度上表明,法院内部通过繁简分流疏解案件压力的空间已比较有限。

 

(三)外部分流:从单纯诉讼到多元解决——负担沉重

长期以来,在纠纷的解决上,我国一直崇尚“纯诉讼”而忽视仲裁、调解等其他诉讼外纠纷解决方式的运用。面对案多人少的突出矛盾,单靠司法资源已无法满足人民群众日益增长的司法需求,多元化纠纷解决机制被提在前面,以分流日益涌入法院的案件。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,多元化纠纷解决机制站在整个社会治理的高度,在充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉纠纷解决机制的作用方面取得了良好的效果。人民法院在程序安排、效力确认、法律指导等方面则发挥着引领、推动和保障作用,而法官在各个环节中又处于核心地位。以调解为例,2016年至2019年,B市中级法院及其辖区法院共受理调解协议司法确认案件共计16697件,从2016年的1912件上升至2019年的5790件,三年时间增加了两倍。从长期来看,即使调解优先比较有效,由于剩下的纠纷数量仍然巨大,因此也是边际性缓解了法院的工作量,现有条件下,不少法院已找不出其他正当且能缓解“案多人少”的措施了,最简单也最没用的办法就是加班。

二、 逻辑起点:司法规律之再认识

临时法官制度为什么要构建以及为什么能构建还需要对相关司法规律作进一步认识。从内部来讲,法官业绩考核指标应以审限内结案率为主要衡量指标方属科学。从外部来讲,审判管理乃至司法规律应被置于整个社会治理中来考察。

(一) 审限内结案的功能性评价

1.审判效率之“晴雨表”。在案件质量评估体系中,结案率一直被作为重要指标,但为了过分追求案件结案率,人为控制收案量,“年底不立案”成为几乎所有法院的通行做法,相关报道层出不穷,见诸于各大媒体。相比之下,审限内结案率在防止案件积压和超审限审理以及显示案件审理效率方面则更为科学,一是该指标能有效反映审判效率,旨在鼓励案件尽可能在法定正常审限内审结,二是该指标符合诉讼法和司法解释规定,既是科学的指标、合理的指标,同时也是合法的指标。但随着人民法院诉讼案件的与日俱增、审判任务的日益繁重,审限内结案率被不当使用,实践中延长审限存在被随意适用的情况,在B市法院近几年延审案件中,除了因案情疑难复杂等原因延长审限外,每年有超过50%的延审案件适用法律兜底条款“其他原因”。


2.临时法官启动之参考值。审限内结案率作为反映人民法院审判效率的重要指标,当出现因“其他原因”延长审限案件占比超过一定指标时,则在一定程度上能反映一定时期人民法院案件的饱和状态,类似于股市交易中的熔断机制,笔者建议根据一定时期审限内结案率中其他原因延审案件的占比作为启动临时法官的熔断值,根据上表对近几年B市法院延期审理案件的原因类型分析,笔者建议将该熔断值设置在“其他原因”延长审限案件占比50%较为适宜。但这仅仅为启动临时法官库的参考因素之一,临时法官制度的运用还应结合收案量的突增等其他因素来确定。

(二) 司法逻辑之外的政治衡量

1.案多人少背后的政治因素考量。面对人民群众日益增长的司法需求和司法供给之间的矛盾,我国法院通过内部人力资源配置上的“挖潜”和强化审判管理等方法和探求司法改革的内部规律来缓解这一问题,但鲜有提及甚至忽略与外部资源的互动。与西方国家奉行司法独立不同,我国法院本身承担比较多的非司法功能,这正是司法逻辑之外的政治因素,是案多人少矛盾下不可忽视的一个因素。审判管理本身属于社会管理的一部分,当前的司法改革需要更多的外部“统筹”,我们必须跳出司法谈“司法改革”。

2.适时增强司法供给的指令性指标。司法供给一般可分为指令性司法供给与诱致性司法供给。其中指令性司法供给具有临时性、突发性等特征,我国人民民主专政的政权性质表现在司法供给上具有较强的指令性,当由于政策、经济因素或在特定时期案件数量呈现不定量增加的时候,应适时发挥司法供给的指令性功能,集中配置资源以应对突发矛盾。正如习近平总书记指出:“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”司法职业共同体应该也可以为解决司法供给与司法需求之间紧张的关系而做出制度性的回应。

三、他山之石:域外相关非职业法官制度的审视与借鉴

(一) 比较法视野下相关非职业法官制度之审视

确定法官编制是世界上绝大多数国家的通例,法官的职数在一定时期内保持稳定。面对不断增多的案件数量,域外一些国家和地区通过有效拓宽司法资源,吸收非正式法官来充实审判力量缓解案多人少的压力一方面可以促进法律职业共同体的交流与繁荣,另一方面 “通过这些非正式法官的参与,正式法官的案件负担得以减轻,法院也可以得益于其特有的专业知识。”

 

表二: 域外相关非正式法官制度

国家(地区)

名称

人员来源

办案方式

办理案件内容

英国

治安法官

普通民众

任职期间固定办案

简易案件

美国

治安法官

普通民众

任职期间固定办案

简易案件

 

 

荷兰

 

 

代理法官

 

律师、专家学者等有法学教育背景人员

 

任职期间固定办案

一般代理法官:合议庭组成人员

资深代理法官:享有与职业法官同等权利

德国

兼职法官

其他专门法院和律师

任职期间定期商讨

等同于职业法官

香港地区

暂委法官

从律师中选拔

任职期间固定办案

以审理简易案件为主

法国

社区法官、聘任制法官

社区法官:退休法官、高级律师

聘任制法官:退休法官、检察官、律师和教授

任职期间固定办案

 

简易案件

从上表可以看出,在一些司法制度比较完备的国家(地区),除了正式的法官群体外,还存在大量来自司法体制之外的“编外”补充力量。这些“编外”非正式法官人员来源比较广泛,除了英国治安法官基于特殊历史背景和骑士文化形成普通民众不论性别、年龄、职业、种族、资历,只要对公共事务有兴趣,便可提出书面申请的情况外,其他国家和地区的非职业法官选任来源则从法官、律师、检察官以及教授等有法学专业背景的专业人士中选任,以保障能够有充分的能力来处理案件。从审理的案件上来看,非职业法官审理的案件均以案情简单、标的较小的简易案件为主。

(二) 我国构建临时法官制度的现有条件

与世界上绝大多数国家一样,为增强法学院学生的实践能力,学生一般以实习的方式参与法院的司法实践,或者由法院的法官去高校进行实践授课。而具体到我国,挂职锻炼、干部交流是我国培养人才的一种特殊方式,除了尚不具备完整法律专业素养的法学生实习方式外,还存在受过完整法学教育,具备专业素养的法学院研究人员参与司法实践的制度。

1.研修学者制度。最高人民法院曾于2015年发布《关于建立法律研修学者制度的规定》。根据此规定,所谓研修学者制度是人民法院吸收法律院校、研究机构专家学者深入司法实践,以不固定岗位、不固定工作时限和职责的形式,通过负责项目课题的方式开展工作。研修学者主要目的在于对审判经验进行理论的升华或者对审判实践中出现的新情况新问题进行理论对策的研究。

2.专家学者挂职制度。挂职锻炼是我国公务员一种培养干部的方式,各级人民法院每年都会接收来自高校的专家学者进行挂职锻炼,挂职人员一般担任副庭长、副院长等领导职位,实践中专家学者在法院挂职锻炼经历是不少院校学者职级晋升的必备条件。

我国当前法学院在与人民法院的交流方式中最突出的问题在于范围有限,研修学者制度一般仅限于理论研究,而专家学者交流的岗位一般属于领导职位,与域外直接吸收法学专家担任兼职法官审理案件相比,这些模式仅仅停留在合作交流关系上,并没有形成长效机制。域外非职业法官的做法在我国当前案多人少且随着经济社会发展案件量将持续增多的背景下,给我们的启示是应该未雨绸缪的做好应对措施,结合我国当前的体制环境,可以充分发挥法学教育的职业化教育导向功能来对接国家和社会现实需求。一方面可以考虑安排法学院教授、副教授等研究人员充当临时法官,另一方面临时法官审理的案件可从简易案件开始,待条件成熟后可不限于简易案件。

四、“编外”之策:构建我国临时法官制度的实践进路

如何发挥我国政治体制优势并将优势力量向资源紧缺地方分配,如何合理利用法学教育资源和合理设置法学院研究人员参与人民司法来协助办案以及如何建立临时法官制度并非仅仅是法院等实务部门的一家之言,需要首先在顶层设计上对法学教育和司法实践两方面进行制度安排。

(一) 建立临时法官制度的顶层设计


尽管近些年来,国家一直倡导加强法学教育和实践的融合,特别是习近平总书记20175月在中国政法大学考察时曾指出要打破高校和社会之间的体制壁垒,加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流,但由于缺乏具体的机制,没有从根本上改变高校和实务界交流脱节的问题。这需要在顶层予以设计和规制,具体可以先由有关部门出台相关指导意见,然后确定试点区域,在试点区域内一方面在高校内建立法学院研究人员办案制度,将办案经历作为其职级晋升的必要或参考条件;另一方面在试点法院建立临时法官库,制定相关考核办法以及人员管理等方案。

(二)我国临时法官制度的具体实践进路

如前所述,建立临时法官制度并非是一方的片面需求,需要法学院校与人民法院的良性互动,囿于篇幅所限,本文现仅从司法实践一方提出临时法官制度的具体构想。

1.基本原则:补充性、时效性、流动性。建立临时法官库应遵循补充性、时效性和流动性三个基本原则,我国员额制改革的后果之一就是法官人数的减少,在此前提下,临时法官起到员额制的补充作用,案件的审理应该首先以员额法官为主,不能出现角色错位的现象;临时法官的启动应具有时效性,在因不可抗力或者政策性等原因导致人民法院案件量激增的情况下,应适时增加临时法官办案量;由于受地域环境、人口等因素的影响,不同地区教育资源并不均衡,因此应以区域高级人民法院为主导,实行临时法官动态管理机制,合理安排临时法官向基层和人案矛盾突出的法院倾斜。

2.人员选任:现阶段应以挂职交流人员为临时法官主要力量,待条件成熟后可扩展至高校法学院研究人员从域外经验来看,非职业法官在初期可能面临群体参与度不高、内心不接受等问题。临时法官制度的实施当然也不可能毕其功于一役,在人员选任上可考虑考虑分两步实施,第一步将范围限定于法院挂职交流人员;第二步待条件成熟后则扩展至高校法学院讲师、副教授以及教授等相关研究人员。

3.案件办理:以审理情节简单、案件争议不大的案件为原则,参与审理案情复杂、专业性较强的案件为例外。参考域外非职业法官的有益经验,临时法官办理案件可以简易案件为主,一方面案多人少压力主要存在于基层人民法院,而基层人民法院审理的多为简易案件;另一方面应该充分发挥法学院研究人员的专业特长,参与审理专业性强,案情比较复杂的案件,提出专业意见。同时,在案件的分配上可根据临时法官的专业领域采取指定分案为主,随机分案为辅的办法。

4.配套制度:建立相应培训制度、回避制度、考核制度以及人员管理等配套制度。临时法官制度需要一系列的配套制度进行规范,对于临时法官审判权问题可通过同级人大进行任命,在任命前应进行相应的培训,因为即使身为法律专业的教授,在实际处理案件时,也可能陷于理论教条,而难以做到法律效果和社会效果的有机统一。在任命期间,临时法官如有兼职的,应暂停律师执业,而且在涉及其执业过的律师事务所代理案件时应当回避;最后,对于临时法官案件审理的考核以及人员管理制度应制定出区别于员额法官的具体办法。

五、余论

建立临时法官制度并非仅仅涉及法院等实务部门一家之言,仍然需要在法学教育和司法实践等体制机制上予以健全,特别是现行高校以科研为主导的职称评价机制需要从制度上予以破除和改革,本文只是基于法院案多人少的矛盾现状提出有待商榷的想法和观点,仍望起到抛砖引玉的效果,希望能引起更多的关注和研究。


 
责任编辑:陈瀚