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从“人定”到“案定”:审判长产生模式的重构

——以司法责任制改革为背景的展开
  发布时间:2021-07-09 15:58:36 打印 字号: | |

 

论文提要:

传统审判长的产生模式给审判长赋予了过多的行政领导色彩,该做法与审判长的职责不相符。确立审判长随案而定,案立而生,案结而消,实现审判长的产生由“人定”向“案定”转变,具有重要意义:此种改革既不违背现有的法律规定,也与合议庭的特征相符合;既和法官员额制相契合,也和司法责任制相协调;既能促进院庭长办案制度的落实,也能使司法决策机制得到有效贯彻;既能提高司法效率,也能真正体现司法权的本质。此种模式使审判长的角色回归了本位,也有利于促进审判组织由“科层制”向“扁平化”的结构转变,实现法官从科层制的藩篱中解脱出来专心从事审判工作,真正体现“以法官为中心,以审判为重心”,最终实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。(共计9986字)

 

主要创新观点:

一、根据审判长产生方式的不同,开创性地将审判长的产生模式分为“以人定长” 模式和“以案定长” 模式。

二、从八个不同的方面论证了司法改革为背景下“以案定长”模式的正当性基础,指出该模式是与当前司法责任制改革的目的和精神相契合的,应成为未来审判长产生机制改革的发展方向。

三、重塑了“以案定长”模式下审判长的四个角色——召集人、主持人、裁判者、责任者,剔除了审判长不应承受的领导角色。


以下正文:

1999 年《人民法院五年改革纲要》规定推行审判长选任制后, 最高法院又于2000年7月11日颁布了《人民法院审判长选任办法( 试行)》( 以下简称《选任办法》)。此后几年,审判长选任制在社会上引起热议,也掀起了一波研究热潮。审判长选任制度改革的目的就是要将以前在审判过程中存在的“审者不判”、“判者不审”、按行政程序办案的问题彻底解决。但从司法实践来看,审判长选任制的初衷似乎并没有实现,因为各地法院对审判长的产生机制的改革和探索从未停止。尤其是随着近年司法责任制、法官员额制改革的推进,“让审理者裁判,由裁判者负责”成为了这一系列改革的关键所在。正是在这种大背景下,一些法院对审判长的产生机制采取了不同于传统先选出审判长,然后组成固定合议庭的模式(笔者称之为“以人定长”模式),转而实行审判长随案而生的全新模式(笔者称之为“以案定长”模式)。此种“以案定长”模式有无正当性和可行性?能否代表未来审判长产生模式的发展方向?本文拟对此予以探讨并阐释解决之进路。

 一、 探索与发现:“以案定长”模式及其运行

(一)“以案定长”模式新观察

经检索北京二中院的裁判文书可知,与以往的裁判文书相比,2017年以后裁判文书关于合议庭成员落款有两个新特点:一是审判长不再固定,而是随案而变;二是庭长、副庭长也不再是当然的审判长。这两个新特点让人眼前一亮,同时也会产生疑问,该院案件的审判长怎样产生?具体标准如何?带着这样的疑问,笔者对相关文献进行了检索,在该院鲁桂华院长所写《合议制下审判团队改革的实践与完善》一文中发现了其中的玄机:取消固定审判长的做法由承办法官随案担任无独有偶,为实现合议制度实质化,最高人民法院第二巡回法庭也对审判长的产生进行了改革,从主审法官中随机选任。这两种改革模式都是对传统审判长事先人为指定/选定模式的否定,事实上形成了“先有案件,后有审判长”的审判长随案而生模式。

(二)“以案定长”模式改革的动因

北京二中院的相关改革重点是重置审判人员角色定位,实行扁平组织架构,确保团队组织以法官为中心突出法官主体地位。最高法院第二巡回法庭的改革重心在于防止传统合议庭审判长固定而带来的裁判思维和裁判习惯固化及封闭等问题,从制度上保证合议庭成员的地位平等、权利平等和心理平等,防止合议庭法官因看“领导眼色”而不独立发表意见。虽然这两种改革要解决的问题的侧重点有所不同,但都反映出现行司法实践中审判长的产生机制存在问题,与司法改革的终极目标“由审理者裁判,由裁判者负责”不相适应。

(三)“以案定长”模式改革的成效

根据相关媒体的报道,北京二中院的改革基本实现了分工配合有章可循,评议规则逻辑严谨,权利责任统筹明晰,解决了旧模式下承办法官越位、审判长权力扩张以及合议形式化问题……实现了“以法官为中心”和“以审判为重心”的转变,法官责任感和尊荣感明显增强,为审判质效整体提升奠定了坚实基础。而最高法院第二巡回法庭的改革,则实现了合议庭的组成与活动完全按照司法集体决策的要求进行组织和运作,把合议庭打造成保证法律统一适用的坚强堡垒,让每一个法官都能在开放的、随时可以交流沟通的平台上审判,防止合议庭固化而出现审判孤岛现象,真正实现合议制度实质化。概而言之,这两个改革案例都是通过对审判长的改革来实现合议的实质合理化,使“让审理者裁判、由裁判者负责”的制度设计能够生根落地、开花结果。

 二、 回顾与检视:“以人定长”模式及其弊端

“以人定长”模式的根本特征是审判长先于案件而存在,其产生和案件无直接关系,且一产生便长期固定,审判长的地位高于合议庭成员,具有或多或少的行政领导属性。从该模式的演变来看,主要经历了以指定为主的科层模式、以选任为主的选任模式和以竞聘为主的审判长负责制三种模式。

(一)科层制模式及其弊端

1979年颁布的人民法院组织法》规定,合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。此种模式之下,多数审判长是被指定的,可以说,审判长的产生和权力密切相关,是典型的行政科层模式(详见图一)。此种模式存在诸多弊端:一是除了院、庭长根据法律规定直接担任以外,审判长的产生没有明确的标准,充满了随意性和不确定性。二是审判长类似于一级行政长官,具有行政管理职权。三是审判长的权力与义务不对等,权力大于其义务。

(二)审判长选任模式及其弊端

在发现科层制存在的问题后,最高法院于2000年出台了《选任办法》,将审判长的产生由指定为主转为选任为主。总体思路是在原来的法官队伍中,选任有丰富办案经验、过硬法律功底的法官固定担任审判长,组织固定的合议庭成员开展庭审活动。大部分案件的裁判结果审批权由合议庭和审判长独立行使,只有少部分案件须由庭长、院长把关(详见图二)。这种模式与科层制模式相比,确有其进步之处。但是,也存在明显的问题:一是审判长相当于行政领导的状态没有改变,仍然具有指定案件承办人等权力。二是审判长地位高于其他合议庭成员,享受特殊津贴。三是审判长的权力大于义务的状态仍然没有改变。

(三)审判长负责制模式及其弊端

在审判长选任制运行10余年后,以广东佛山中院、深圳福田法院为代表的法院开始实行审判长员额制,先后尝试建立审判长负责制。即让审判长脱离职务、行政级别,并赋予其案件的分配权、决定权、签发权以及团队全员的工作安排、管理考核权等。(见图三)。其目的是通过审判长制度改革,“由审判长对本合议庭经办案件全面负责,消除了院、庭长在案件审理中的行政审批色彩,实现了审判工作的专业化。” “把裁判权相对集中在作为优秀法官代表的审判长手中,在不打破合议制原则基础上,实现了审与判合一、责权利合一,形成了更加符合司法规律的审判职权结构和权力运行机制。”这种改革的初衷是走法官精英化的道路,通过在法官队伍中选任专业基础扎实、经验丰富的精英,对改善法官队伍结构、增强法官专业化程度、提高法官的地位。但这种既有审判权又有行政事务管理权的岗位设置与旧庭长的岗位属性并无二致,仍然存在诸多弊端。第一,事先规定审判长的名额本身就有问题,基于审判职业的特殊性,能够担任法官的最低条件就应当是有能力担当起审判长的职责,不需要在已有的法官中进行二次选任。第二,在实行审判长负责制以后,案件行政审批制不仅没有改变,反而又增加了案件首先由审判长签字报批的一道内部审批环节,相当于是让审判长变相成为新一级行政领导。第三,这种做法意味着根据严格标准选任出来的法官不具备担任审判长的资格,实际上是对我国现行法官选任制度的否定。第四,固定合议庭和审判长的做法,不利于调动和发挥合议庭其他成员的积极性,与实施审判长制度意在“强化合议庭职能”的宗旨相悖。第五,审判长负责制之下的合议庭,由于审判长具有最终的决定权,实质上在一定程度上损害了合议庭的议事规则。第六,虽然缩减了审判管理环节,却增加了行政管理成本和难度,调动了审判长的积极性,但也存在其他法官产生懈怠的可能性。在笔者看来,这种改革呈现出了一种“反科层制的科层制”现象,似乎与审判长负责制改革的初衷相去甚远。

三、 反思与探讨:“以案定长”模式的正当性基础

近年来,随着司法改革的深入推进,遴选精英法官的法官员额制,强调法官独立裁判、终身负责的司法责任制得以贯彻落实,在此种背景之下,传统“以人定长”模式下审判长类似于一级行政长官的缺陷得以放大,于是,出现了本文开篇所列以北京二中院为代表的法院所探索的审判长随案件产生的“以案定长”模式。那么,此种模式是否有其正当性?本文接下来将从不同的角度对此予以探讨。

 (一) 法律规范视野下的“以案定长”模式

作为关乎公平正义实现的司法改革,其中的任何一项法律制度的改革都要考虑其形式合法性和实质合法性,否则将导致其合法性危机。因此,“以案定长”模式也需要经得起合法性的考验。2018年修订并于2019年1月1日开始施行的《人民法院组织法》,将“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长”修改为“合议庭由一名法官担任审判长”。从修改后的规定来看,只要是法官即可担任审判长,可以说,这一修改宣告了科层制模式产生审判长的终结,也为审判长产生模式留下了改革的空间。因此,本文所主张的“以案定长”模式并未突破现有法律的规定,有改革的法律基础。

(二)合议庭特征视野下的“以案定长”模式

“以案定长”模式与合议庭的特性相契合。这主要表现在以下几个方面:第一,审判长随案而生与合议庭临时性特征相契合。从理论上说,应当先有一个具体的案件,才会随着产生一个具体的合议庭,当该具体案件的审判程序终结时,该合议庭也应随之解散,审判长应当随着合议庭的存在而存在,并随着合议庭的解散而消亡。申言之,审判长和合议庭都因案件而产生,具体案件审理结束,合议庭的使命即告完成,具体案件之外无审判长。第二,审判长行使审判指挥职能的时空主要是在法庭,法庭之外无指挥者。在庭审过程中,法庭内的所有人员都要听从审判长的指挥,这种指挥权是为了保证庭审的顺利进行,且行使的时空限于在法庭审理案件,并不意味着审判长是一级行政领导第三,审判长在合议庭评议案件时是主持人,并非决定人。审判长虽然有召集合议庭成员对案件进行评议的职责,但合议庭对案件评议后进行集体表决,审判长与合议庭其他组成人员享有平等的表决权,对案件裁决结果并不具有决定权因此,也没有必要非得设置一个具有领导身份的人来进行主持。

(三)法官员额制视野中的的“以案定长”模式

从理论上说,能够被任命为法官,就说明其已经具备了法律规定的法官素质和任职条件,当然也包括担任审判长所应当具有的素质和条件,否则就不应该被任命为法官。尤其是在进行法官员额制改革后,入额法官都是经过层层选拔经过省级法官遴选委员会考核审查确定的审判业务精湛、品行兼优的审判人员应当具备审判长的核心能力——庭审驾驭能力。易言之,在法官员额制改革背景下,入额法官都是精英,完全没有必要再设置一个具有行政管理权的审判长来凌驾于其他同是精英的法官之上指手画脚。因此,那种认为法官素质参差不齐,不能胜任审判长职责论调的基础已不存在。可见,采取“以案定长”模式在法官员额制改革后并不存在障碍,而且应成为改革的方向。

(四)司法责任制下的“以案定长”模式

“让审理者裁判,由裁判者负责”是司法责任制改革的核心,而“由裁判者负责”更是核心中的核心。为此,《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第25条明确规定:“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责。”而从以往的考核实践来看,因为案件在办案系统中挂在承办法官名下,错案责任多是落到了承办法官身上,这显然不公平,因为在院庭长担任审判长的情况下,承办法官的意见通常不是也很难成为最终的裁判意见。而司法责任制首先应当是一种连带责任制,即合议庭成员对案件的事实认定、法律适用和审判质效实行连带负责,共同承担责任。因为对外而言,案件的审判质效责任是以合议庭责任的名义表现出来的,审判责任由合议庭成员之间连带承担,而非平均分摊,防止相互推诿。而对内而言,这种责任连带还体现“谁职责,谁负责”“谁导致,谁负责”,否则“共同负责”将等于“无人负责”,两者要有机衔接起来。而要实现此种理想状态,只有在入额法官“实现精英化”,且“隆其地位”的前提下,对法官违反审判责任的追究才有现实的基础。而如何“隆其地位”,笔者认为除了提高法官待遇、加强法官职业保障之外,最可行的模式是由承办法官担任审判长,实现和院庭长在主持庭审、主持评议、行使表决权等权力上的平等,如此,方能排除当院庭长和审判长角色重合时对裁判结果的不当影响。其实,在司法则责任制改革的推进过程中,虽然取消了院庭长对案件的审批等权力,仍然保留了院庭长对案件的监督权力,当其选择作为合议庭成员共同参与案件审理案件,其完全能以相对独立的“旁观/听者”身份来发现审判长(承办法官)在主持庭审、评议和撰写裁判文书中存在的问题,从而有效防止法官个人认识上的错误、审判工作中的专断和司法腐败的产生,促进形成整体智慧和优势。当然,如果院庭长碍于情面不选择作为审判长旁边的合议庭成员,其完全可以自己当审判长来承办案件,本文接下来将对此展开论述。

(五)院庭长办案制度下的“以案定长”模式

最高法院于2017年4月10日发布的《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》第一条明确规定:“院庭长入额后应当办理案件……禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案,不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。”而新修订的《人民法院组织法》仍然保留了“院长或者庭长参加审理案件时,由自己担任审判长”的规定。因此,推行“以案定长”模式下承办法官担任审判长做法,是贯彻落实院庭长办案制度有效方法,如此,院庭长参加审理案件时要担任审判长,就应当作为承办法官,否则,只能作为合议庭成员在案件审理过程中听从审判长的指挥。如此运转,有利于减少甚至是杜绝实践中普遍存在的院庭长委托办案、挂名办案现象,将院庭长办案的目的和价值真正实现。也有利于改革实践中普遍存在的在院庭长担任审判长审理案件时,仅仅是主持庭审,听取汇报,鲜有阅卷、接待当事人等亲历行为的做法。众所周知,亲历性是法官作出裁判的基础。而“以案定长”模式不仅有利于落实院庭长办案制度,而且有利于贯彻诉讼规则中的体现法官办案亲历性的直接言辞原则。

(六)司法决策机制下的“以案定长”模式

2018年修订的《人民法院组织法》第30条规定,“审判长主持庭审、组织评议案件,评议案件时与合议庭其他成员权利平等。”第31条规定,“合议庭评议案件应当按照多数人的意见作出决定,少数人的意见应当记入笔录。”从前述规定可知,合议庭评议案件贯彻的是少数服从多数的民主决策原则,而并非如同审判委员会讨论案件时所遵循的民主集中制原则。在这种决策机制下,合议庭成员的表决权均平等,担任审判长并没有超出其他合议庭成员的权力,更无需具备一官半职。可见,由承办法官担任审判长并无不妥。

(七)司法效率下的“以案定长”模式

在办案实践中,之所以会产生承办法官制度,其主要目的是为了解决合议庭内部的工作分工,提高办案效率,减少重复劳动。从审判实践来看,除了在开庭审理、案件评议过程中合议庭成员须同时在场外,其他审判事务中的主要工作都是由承办法官在负责实施和推进,承办法官在客观上会比其他合议庭成员更为全面、具体的了解和掌握案件的情况。因此,无论是在制作庭审提纲、把握庭审重点、推进案件审理进程,还是在案件的汇报、裁判文书制作等方面,承办法官都会更有动力、更具优势和效率。因此,由承办法官担任审判长应当是一种更为高效和便捷的办案模式。

(八)司法权本质属性视野下的“以案定长”模式

司法权本质上是一种判断权,司法权和行政权最本质的区别在于:司法权以判断为其本质内容,是判断权,而行政权以管理为其本质内容,是管理权。而判断本身是一种认识,是人脑反映客观事物的特性与联系、并揭露事物对人的意义与作用的思维活动,是一种对信息的加工过程。相应地,司法判断即是针对真与假、是与非、曲与直等问题,根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律),通过一定的程序进行认识。申言之,法官审理案件即是对案件涉及的证据、事实和法律进行接收、存储、提取、分析和判断的过程,具有不可替代性。亦即,审判长的判断代替不了合议庭其他成员的判断。因此,从司法权的本质属性来看,合议庭成员之间没有,也不应当有管理与服从的关系。

    四、 构建与展望:“以案定长”模式的审判长角色定位

通过上述分析,我们可以得出一个结论:审判长仅仅是审判活动的组织者,是一种法律职务,而不具有行政管理职能,是审判权运行的一种组织方式,审判长无须和领导相挂钩,也无须脱离案件而存在。尤其是在法官员额制、司法责任制改革已经落地的情况下,实行审判长由承办法官担任,审判长随案而定,案立而生,案结而消的“以案定长”模式是最为理想的模式。在此种模式之下,审判长的职责和角色需要重新审视和定位,以便剔除其行政属性,统归司法属性。

(一) “以案定长”模式下审判长的职责拟定

“以案定长”模式之下,应确认审判长是定位于合议庭范围之内的单纯的审判职务,与行政级别、法官等级没有关系,其角色同样是审判活动的平等参与者,应当删除那些带有行政领导色彩的职责。因此,参考《选任办法》的相关规定,可将审判长的职责调整如下:(一)召集、组织合议庭成员和有关人员做好庭审准备及相关工作;(二)主持庭审活动;(三)主持合议庭对案件进行评议,作出裁判;(四)对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧的案件,依照规定程序提请专业法官会议讨论或者报请院长提交审判委员会讨论决定;(五)依照规定权限审核、签发诉讼文书;(六)依法完成其他审判工作(见图四)。

 (二) “以案定长”模式下审判长的四种角色

根据上述六项职责,可将审判长定位为召集人、主持人、裁判者、责任者这四种角色,下文将分而论之。

1.召集人

案件在立案后,需要在法定审限内完成送达起诉书、开庭、评议案件、撰写文书和宣判等重要环节,而开庭和评议案件时合议庭成员必须全部到位,这就需要一个人负责通知和召集合议庭成员,而作为承办法官的审判长无疑是最合适的人选。因其最了解案件进程和最有意愿及时推动案件办理进度。而从审判长的这个角色来看,其所起作用主要是组织筹备和上传下达,显然无须具备一官半职即可毫无障碍地进行。可见,此种模式下审判长的角色首先应是召集人。

2.主持人

从案件的办理节点来看,审判长最重要的两个作用就是主持庭审、主持评议。主持的通常含义是负责掌握或者处理,相应地,主持人也就带有一定的主导地位和管理职责。因此,“院庭长参加审理案件时,自己担任审判长”似乎也就在情理之中。但这仅是一种惯常思维,经不起推敲。事实上,无论是会议主持人还是节目主持人,绝大多数并没有、也无须具备领导身份。而无论是主持庭审还是主持评议,所需要的仅是一个程序上的组织者、指挥者、协调者,而非实体上的决断者。换言之,虽然在这个过程中,审判长享有组织、主持、协调和指挥的权力,但这种权力应属于一种程序性权力, 不是实体权利,不具有行政管理属性,且和案件处于一种伴随关系,一旦案件审结,这种权力也随之消失。如前所述,司法权本质上是一种判断权,而非行政权,案件的是非曲直、公平正义不是领导说了算,也不是审判长说了算。因此,院庭长可以担任审判长主持庭审和评议,但不是应当,更不是必须。因此,在此种模式之下,审判长角色应是一位主持人。

3.裁判者

前已论及,审判长在行使审判权时和合议庭其他成员之间的权力平等,其所行使的表决权和其他合议庭成员同权,并无特殊之处。而“以案定长”模式即是要在以往“以人定长”模式的基础上实现两个转变:一是在合议庭成员地位、权限上实现由领导层级式向平等协作式的转变,真正做到实质合议,由全体合议庭成员对案件事实和法律共同负责;二是在院庭长、审委会职责上实现由把关审批个案到宏观指导类案的转变,确保合议庭的独立审判的同时确保法律适用的统一,这也是和第二巡回法庭的改革相通的。此外,将案件的承办法官和审判长相挂钩,一方面可以增强承办法官的责任心,另一方面,院庭长作为非审判长的合议庭成员时,也能以相对独立的视角和身份来对案件的办理进行监督,防止出现审判长一言堂现象。如此设置,方能在法院审判机构的设置及其权力配置方面, 建立起一套符合司法规律的运行机制。既能防止审判长的权力对合议庭内部形成控制和影响,也能抵御来自于外部对审判权的侵蚀和干涉。

4.责任者

本文所主张的“以案定长”模式改革的主要目标就是要取消原有的行政“层级式”管理模式,在合议庭成员之间赋予同等的权限配置,并基于这一平等权力建立起一种真正的同权同责的“合议制”。因此,应当改变以往错案责任追究一股脑落到承办法官身上的做法。正如傅郁林教授所言,司法责任要充分关照和考量权限与责任之间的逻辑一致性,真正建立起一种“权责明晰、权责统一”的责任承担模式。具体而言,根据前述审判长的职责范围,可将审判长的责任分为两大方面:一方面,审判长作为审判程序的主要推动者,应对程序问题负主要责任;另一方面,作为裁判结果的表决者之一,应对实体结果承担过错责任。当然,司法责任制≠司法问责制,“司法问责显然也仅是司法责任制一个层面的内涵,而不是、不应该是,也不可能是司法责任制的全部内涵甚或重心。”审判长只有在其职责范围内存在故意或者重大过失导致案件出现重大差错时,才能启动问责程序。

 

五、 结论

 

我们对司法制度的选择只能是更好而不可能是最好。实现审判长的产生由“人定”转向“案定”,看似无关紧要,但实际上关联着诸多理论与实践问题,对于实现司法实践按照司法规律运行具有重要意义:既不违背现有的法律规定,也与合议庭的特征相符合;既和法官员额制相契合,也和司法责任制相协调;既能促进院庭长办案制度的落实,也能使司法决策机制得到有效贯彻;既能提高司法效率,也能真正体现司法权的本质。此种模式事实上也形成了审判组织由“科层制”向“扁平化”的结构转变,有利于实现法官从科层制的藩篱中解脱出来专心从事审判工作,真正体现“以法官为中心,以审判为重心”。总而言之,实现从“以人定长”到“以案定长”的转变,绝非仅仅一个字的变化,而是一系列从理念到实践的深刻转变,我们期待着审判长产生机制的变化成为撬动整个司法体制改革的支点,使得我国的司法事业能够取得长足进步。

 
责任编辑:陈瀚